[15]中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，载《光明日报》2018年3月22日。
2005年开始于河北邯郸的权力清单试验，在2014年后成为简政放权的有力工具和放管服改革的前奏曲。对于改革创新试验与法治发展要求之间的张力，还可换一个角度加以观察，即体现了中国共产党十八届三中全会决定与十八届四中全会决定之间的经济政治配套的辩证统一关系。
在我们要坚持中国特色的发展战略的时候，要做到14个坚持，其中有一个重要坚持是以人民为中心。机构改革还有很多任务没有完成，配套的内容更多，特别是地方的机构改革正在展开和推动，难度更大、困难更多，所以一定要有新的观念、新的视角看问题，要有更好的方法论，才能稳妥高效有力地解决疑难问题。三是整合分散反腐败力量形成更大合力。因此，尽管七年前全国人大常委会宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，我国已实现从无法可依到有法可依的历史性转变，但改革与法治的紧张关系问题并未彻底消除，解决难度依然很大。可见，这些纲领性文献对于新机构、新体制、新机制、新方法的要求是很高的。
十九大开启了新时代第二个五年，报告除了提出一些新的理念和方针之外，法治建设方针与第一个五年是完全一致、连贯承续、相同相通的。条理法在哪里？主要在所有法律文本的总则里面，叫做立法目的、立法精神、法律价值、法律原则以及特殊情况下的社会公德、当地习惯，特别表现为法律原则。而补救判决的作出，是在行政协议有效的前提下，被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义时，即不具备继续履行协议的可能性和现实性条件时才能作出的判决，因此，确认协议有效是作出补救判决的前提条件之一，而相较于继续履行判决，补救判决是处于第二顺位的判决形式。
对于公私合作所引发的纠纷，德国迄今也并无确定统一的救济方式。例如，《政府采购法》第43条规定政府采购合同适用合同法。当然，也许有人会因《国有土地上房屋征收与补偿条例》第25条之规定，而认为行政协议双方均有提起诉讼的权利。履行、变更、解除协议的合法性问题，均应当在协议本身的效力已被认定的前提下才可进行。
法院审查国有土地出让协议的出让年限，是审查行政协议是否合法的重要依据。[26]赵宏：《德国公私合作的制度发展与经验启示》，《行政法学研究》2017年第6期。
[44]我们认为，从行政协议最终的行政行为性质以及《适用解释》第12条的规定看，应当适用《行政诉讼法》及《适用解释》的规定。通说一般认为，法院审查行政协议争议，不仅要审查其合约性，更要审查其合法性。[21]具体而言，在行政协议的职责、程序要素方面，应适用行政法律规范进行审查，在意思要素方面，应适用民事法律规范，在内容要素方面，应同时适用行政和民事法律规范。给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。
这就为理论上的争论以及司法实践的不同操作留下了余地。例如德国《行政程序法》第62条规定了补充适用的规定：只要第54条至第61条未另有规定的，适用本法其余的规定，另补充适用民法典的有关规定。因此，法院在确定行政协议案件受案范围时，就不应当拘泥于《行政诉讼法》文本所规定的不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议四种情形，而应当及于因行政协议所产生的所有情形。[2]【美】伯纳德.施瓦茨著：《行政法》，徐炳译，群众出版社1987出版，第201页。
详见郭修江：《行政协议案件审理规则——对 行政诉讼法及其适用解释关于行政协议案件规定的理解》，载《法律适用》2016年第12期，第50页。这也难怪司法实践中所存在的同类行为有的适用行政诉讼，而有的则适用民事诉讼。
但事实上，如同其他行政行为的司法审查一样，行政协议的司法审查也始终面临两个基本问题。但如果适用地方性法规、规章甚至规章以下规范性文件有利于保障作为一方当事人的公民的合法权益的，从行政诉讼法的立法目的出发，也不能完全排除这些规范性文件适用。
因此原则上对于行政协议也须进行合理性审查。[39]有学者认为，囿于行政诉讼的目的，《行政诉讼法》及《适用解释》没有规定行政相对人不履行行政协议时，行政机关如何进行监督。理由是，适用民事法律规范有助于减少政府的败诉风险，助推政府重点项目的开展，同时在没有对合同相对人合法权益造成减损的情况下，确保行政效率。如协议可能对特许经营项目的存续债务产生重大影响的，应当事先征求债权人同意。有学者认为，应该参照民事法律相关规定。（二）明显缺乏法律、法规依据。
([17]) 由于行政协议兼具行政行为的强制性与民事行为的合意性，在确立行政协议效力司法审查的法律适用规范时，如果借鉴双阶理论的思路，将签订协议前的各种报批程序纳入公法调整范畴，对协议本身纳入私法调整范畴，以应对法律实施应然效果与实然效果反差巨大的现实难题，未尝不是一个值得尝试的思路。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。
[38] 总之，法院在对行政协议案件进行司法审查时，首先排查是否属于受案范围、原被告是否适格、是否超过起诉期限或诉讼时效等程序性事项。传统依法行政原则的最基本规则是法无授权不可为。
只要是合法有效的规范，且具有实质拘束力，从行政法的角度就不能简单地置之不理。此外，《政府采购法》中关于政府采购的预算编制、采购方式、政府采购的当事人、政府采购程序、政府采购备案等方面的规定，都明显区别于民事合同。
而且对行政协议合法性、合理性、合约性所进行的审查，已经内在地包含了对行政相对一方的审查。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。有观点认为，行政机关单方变更解除协议的行为属于违约行为，应当适用民事法律规范。行政协议被纳入行政诉讼的受案范围后，法院应当首先依照行政诉讼法的规定进行合法性监督。
因此，应当允许法院作出补救判决，要求行政机关撤回或者撤销其基于未被解除或未被确认无效前的行政协议作出的行政行为，此时解除判决、确认无效判决和行政协议补救判决可以并用。[11] 梁凤云：《行政协议案件的审理和判决规则》，《国家检察官学院学报》2015年第4期。
乍看起来，这一规定对行政协议的法律适用已经规定得很明确，即以公法规范为基础，可以同时适用不违反强制性公法规范的私法规范。这正是行政协议中行政主体优益性的表现。
有的就认为，这里的等是等外等，也即是说，除了列举的两类行政协议，还包括其他行政协议。人民法院审理行政案件，参照规章。
一种意见认为，行政协议具有行政法和合同法上的合意性双重属性，不同于一般的行政行为，行政协议的执行力需要经过诉讼程序获得。例如，郭修江就认为，适用解释第十四条未对行政协议约定的效力问题作出规定。该学者认为，原则上《合同法》中关于合同无效的规定可以适用于行政合同，但是不能忽视以两个问题：一是作为行政合同相对方只可能存在欺诈作为，不可能做出胁迫行政机关的行为。在关于行政协议的专项司法解释出台之前，人民法院审理行政协议案件，可以参照《适用解释》相关规定的有关内容，在适用法律方面可以援引行政诉讼法、民事诉讼法以及合同法的有关规定。
如果法院依行政程序审理行政协议案件，司法审查以合法性为标准，对协议内容合理性及当事人违约性的审查就无暇顾及，这不利于双方利益的保障。因为行政协议的意思表示大多是行政机关自由裁量权的体现，必须对此进行合理性审查才能防止行政机关以行政协议的合法形式兜售公权力。
（四）明显违反行政目的，严重损害公共利益。[37] 陈慈阳：《行政法总论》，翰芦图书出版有限公司2005年版，第551、553页。
[19] 梁凤云：《行政协议案件适用合同法的问题》，载《中国法律评论》2017年第1期。有学者认为，《行政诉讼法》第78条是借鉴了《合同法》第107条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任的规定，将继续履行、采取补救措施以及赔偿损失明确为行政协议案件的违约责任。